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이 책은 민주화 이후 우리나라 정당정치가 크게 변화하고 있으나 정치권이 이러한 변화에 대한 이해가 부족하여 정치적 파행이 거듭되고 있다고 주장한다. 과거에는 대통령소속당이 언제나 국회를 장악하는 단점정부(unified government)였으나 민주화 이후에는 대통령소속당이 국회 과반수 의석을 차지하지 못하는 분점정부(divided government), 즉 ‘여소야대’가 반복적으로 나타나고 있다. 민주화 이후 대통령소속당(민정당, 민자당, 신한국당, 새천년민주당)은 지난 네 번의 총선(1988년, 1992년, 1996년, 2000년)에서 예외없이 국회의석의 과반수 확보에 실패하였다. 더욱이 민주화 이후 모든 대통령이 유권자가 선택한 분점정부, 즉 ‘여소야대’를 3당 합당, 의원 빼내오기, 의원 꿔주기 등을 통해 단점정부(unified government), 즉 ‘여대야소’로 만들었으나 유권자들은 다시 분점정부로 환원시켜 버렸다. 대통령의 인위적인 정계개편이 정당간의 극단적인 대립만을 초래했을 뿐 유권자의 지지를 받지 못하였다.
지난해 총선에서도 대통령이 소속된 새천년민주당이 국회의 제1당이 되지 못해 분점정부가 만들어졌다. 그러나 최근 민주당이 자민련에게 의원을 꿔주고 후자가 원내교섭단체를 만들어 양당이 연합으로 국회를 장악하려 하자 국회의 최대의석을 가진 한나라당이 크게 반발한 결과 국회가 오랫동안 공전하였다. 이러한 정치적 파행을 방지하려면 대통령소속당(president's party)이 국회를 장악하기 위해 유권자의 의사를 무시한 채 자의적으로 분점정부를 단점정부로 만들려고 하지 말고 분점정부를 효과적으로 운영해 나가는 방안을 개발해 나가야 한다. 예를 들면 미국에서 공화당 출신의 레이건 대통령이 민주당이 다수인 의회와 협력하여 국정을 잘 이끌어나간 것처럼 우리도 분점정부를 효과적으로 운영해 나가는 지혜를 모아야 한다. 앞으로 3～4개 정당이 계속 경쟁하는 경우 대통령 소속당이 국회의석의 과반수 이상을 차지하기가 힘들기 때문에 분점정부가 계속될 가능성이 대단히 높으므로 효과적인 분점정부 운영방안이 절실히 필요하다.
그럼 효과적인 분점정부 운영방안을 마련하려면 어떻게 해야 하나? 무엇보다 정치권이 발상의 전환을 해야 한다. 단점정부와 마찬가지로 분점정부도 유권자의 선택이기 때문에 정상적이라는 인식이 필요하다. 또 분점정부에서는 국정을 효과적으로 운영할 수 없다는 선입관에서 벗어나야 한다. 이런 통념에서 벗어나지 못하면 대통령제 민주주의를 정착시킬 수 없다. 왜냐하면 대통령제에서는 유권자가 별도의 선거를 통해 대통령과 국회의원을 선출하는 이중 정통성(dual legitimacy) 구조이기 때문에 분점정부를 회피할 수 없다. 해방이후 40여년간 대통령소속당이 언제나 국회에서 과반수 이상의 의석을 차지하는 단점정부만을 경험한 정치인들이 아직도 분점정부를 비정상적인 것으로, 또는 불편하게 생각하는 경향이 강한데 이런 인식이 하루 빨리 사라져야 한다.
필자는 분점정부라는 새로운 정치현상 이외에도 민주화 이후 우리나라 정당과 선거의 변화양상을 예리하게 분석하고 있다. 이 책의 제1부 정당과 제2부 선거가 각각 7편의 논문으로 구성되어 있는데, 1부에서는 우리나라 정당정치의 기본원리, 우리나라 정당의 특징, 정당의 내부동태, 권위주의시기의 정당정치, 민주주의 전환기의 정당정치, 정당개혁의 방향, 정당에 대한 국고보조금제도의 개선방안 등이 수록되어 있다. 2부에서는 대통령 및 국회의원 선거제도의 변화, 국회의원 선거제도의 정치적 효과, 개선방향, 국회의원의 사회적 배경 분석, 민주화 이후 대선과 총선의 특징 등을 다루고 있다.
2003년 대한민국학술원 우수도서 선정
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제1부 정당
제1장 한국 정당정치의 기본 원리 : 제한적 정당다원주의
제2장 한국 정당의 주요 특징 : 4대 대통령소속당 비교
제3장 한국 정당의 내부 동태 : 공화당의 파벌정치
제4장 권위주의시기의 정당정치 :공화당의 패권정당운동
제5장 민주주의 전환기의 정당정치
제6장 정당개혁의 방향
제7장 정당에 대한 국고보조금제도 개선방안
제2부 선거
제8장 대통령 및 국회의원 선거제도의 변화
제9장 국회의원 선거제도의 정치적 효과
제10장 국회의원 선거제도의 개선방향
제11장 국회의원 충원제도와 사회적 배경의 변화
제12장 민주화이후 대선의 특징 : 1997년 대선을 중심으로
제13장 민주화이후 총선의 특징 : 2000년 총선을 중심으로
제14장 민주화이후 분점정부에 대한 평가
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